공정거래위, 법 위반 경쟁제한 행위 판단 기준 제시, 독과점 규제
‘온라인 플랫폼 분야의 시장지배적지위 남용행위 심사기준’ 마련
[애플경제 박문석 기자] 앞으로 공정거래위원회(공정위)는 온라인 플랫폼 사업자의 시장지배적 지위 남용 행위를 판단할 때는 특히 ▲시장 획정 여부와 ▲시장 지배력 평가 ▲경쟁 제한 효과 ▲경쟁제한 행위의 유형 등을 따져서 검토, 판단하기로 했다.
공정위는 12일 이같은 내용을 담은 ‘온라인 플랫폼 사업자의 시장지배적지위 남용행위에 대한 심사지침’(이하 ‘심사지침’)을 제정하여 이날부터 시행한다. 공정위는 “이번 심사지침은 새로운 규제를 신설하는 것이 아니라, 현재까지 누적된 온라인 플랫폼 분야의 법 집행 사례 등을 토대로 현행 공정거래법에서 규정하고 있는 독과점 남용행위의 심사기준을 구체화한 것”이라고 밝혔다.
또 그 배경도 다시 강조했다. 이에 따르면 최근 온라인 플랫폼 사업자의 독점력 남용행위가 지속되고 공정위의 법 집행 사례도 누적되고 있어, 엄정한 조사·시정과 함께 향후의 법 위반행위 예방을 위한 지침을 제시할 필요가 있다. 또 “현행공정거래법 상 심사기준은 온라인 플랫폼 분야의 △다면적 특성, △네트워크 효과 및 데이터 집중으로 인한 쏠림 효과(tipping effect) △시장의 혁신 및 동태적 효과 등을 반영하는 데에 일부 한계가 있다”고 배경을 밝혔다.
즉 “온라인 플랫폼 분야에 새로운 규제를 신설하는 것이 아니라, 누적된 법 집행 사례 등을 토대로 현행 공정거래법상 시장지배적지위 남용행위 해당 여부를 판단할 때 필요한 고려요소를 규정한 것”이라는 설명이다.
이에 따르면 앞으로 위법성을 판단할 때 중요하게 고려할 사항은 네 가지다.
먼저 ▲‘시장 획정’이다. 즉 온라인 플랫폼의 다면(多面, multi-sided)적 특성을 고려하여, 각 면을 여러 개의 시장으로 구분하여 획정할지, 각 면을 포괄하여 하나의 시장으로 획정할지 여부에 대한 판단기준도 제시했다.
예를 들어 플랫폼 사업자가 소비자에게는 SNS서비스를 제공하면서 사업자에게는 온라인 맞춤형 광고서비스를 제공하는 SNS/광고서비스 시장은 이용자 집단별 시장획정 가능성이 높다. 즉, 음의 교차 네트워크 효과, 간접적 거래중개, 이용자 집단간 대체가능성 인식 차이 등을 고려하는 것이다.
또 무료 서비스라도 플랫폼 사업자와 이용자 간 가치의 교환(거래)이 발생한다면 관련 시장을 획정할 수 있다는 점을 명확히했다. 이 경우, 품질 또는 비용을 변수로 고려*하여 대체가능한 서비스의 범위를 판단할 수 있도록 했다. 예를 들어 광고노출 또는 개인정보 수집이 증가할 경우 대체할 수 있는 서비스의 범위를 관련 시장으로 고려할 수 있다.
다음으로 ▲시장지배력 평가다. 즉 온라인 플랫폼 사업자가 시장지배적 사업자인지 여부를 판단함에 있어서 아래 요소를 종합적으로 고려할 수 있도록 하였다.
이때 교차 네트워크 효과, 규모의 경제, 범위의 경제 등으로 시장에 진입장벽이 존재하는지 여부를 판단한다. 예를 들어 온라인 플랫폼 서비스와 연계된 상품·서비스까지 통합적으로 공급함에 따라 개별 상품·서비스만 제공하는 사업자에 비해 경쟁 우위에 있는 경우가 해당된다.
문지기(gatekeeper)로서 영향력도 판단 기준이다. 즉 다수 이용자를 연결하는 중개자 역할을 하면서 주요 이용자 집단에 대한 접근성을 통제할 수 있는 영향력을 행사하는지 여부를 보는 것이다. 데이터의 수집·보유·활용도 고려 대상이다. 각 사업자들의 데이터 수집·보유·활용 능력 및 그 격차, 경쟁사업자가 데이터에 접근할 수 있는 가능성 등이다.
또한 현존하는 서비스뿐만 아니라, 향후 새로운 서비스 출현 가능성, 연구개발 현황 및 기술발전 가능성 등을 판단한다. 무료 서비스 등 매출액 기준 시장점유율 산정이 적합하지 않은 경우, 이용자 수, 이용빈도 등을 대체 변수로 고려한다.
세 번 째로 ▲경쟁제한성을 평가한다. 온라인 플랫폼 사업자의 행위가 시장의 경쟁상황에 미치는 효과를 평가함에 있어 고려해야 할 요소들도 보완했다.
우선 경쟁제한 효과와 효율성 증대효과가 동시에 발생하는 경우에는 양 효과를 비교하여 법위반 여부를 심사한다는 점을 명시했다. 또한 서비스 다양성 감소, 품질 저하 및 이용자 비용 상승, 혁신저해 우려 등 가격·산출량 이외의 경쟁제한효과도 고려했다. 온라인 플랫폼 분야는 무료 서비스의 존재, 디지털 상품의 특수성으로 인해 경쟁제한효과가 가격 상승, 산출량의 감소 이외의 방식으로도 나타날 수 있다.
현재 지배력을 보유한 시장뿐만 아니라, 이와 연계된 다른 상품·서비스 시장의 경쟁상황에 미치는 효과도 고려했다. 또한 플랫폼의 각 측면을 각각 별개의 시장으로 획정하더라도 각 측면의 상호 연관성을 경쟁제한효과를 평가할 때 고려할 수 있다. 혁신을 촉진하여 소비자 후생을 증진시키는지 반대로 혁신을 저해하는 효과가 있는지 여부 등도 고려한다.
네 번째로 ▲경쟁제한 우려가 있는 주요 행위 유형도 판단 대상이다. 심사지침은 온라인 플랫폼 분야에서 경쟁제한 우려가 있는 주요행위 유형으로 ①멀티호밍(multi-homing) 제한 ② 최혜대우(MFN: Most Favored Nation) 요구 ③자사우대(self-preferencing) ④끼워팔기를 규정하였다.
그 중 △‘멀티호밍 제한’은 자사 온라인 플랫폼 이용자의 경쟁 온라인 플랫폼 이용을 직·간접적으로 방해하는 행위이다. △‘최혜대우 요구’는 자사 온라인 플랫폼 상의 거래조건을 타 유통채널대비 동등하거나 유리하게 적용하도록 요구하는 것이다. 이들 행위는 온라인 플랫폼 시장의 독점력을 유지 강화하려는 의도로 경쟁제한 행위로 볼 수 있다.
또한 △‘자사우대’는 자사 온라인 플랫폼 상에서 자사 상품 또는 서비스를 경쟁사업자의 상품·서비스 대비 직·간접적으로 우대하는 행위를 말한다. △‘끼워팔기’는 온라인 플랫폼 서비스와 다른 상품 또는 서비스를 함께 거래하도록 강제하는 것이다. 이들 행위는 온라인 플랫폼 시장의 독점력을 지렛대(leverage)로 연관시장까지 독점화하는 행위로 제재 대상이 된다.